可再生能源配額製:很近又很遠 作用點應在需求側

2019-11-04 14:54

《國家能源發展戰略行動計劃》(2014~2020年)明確提出,到2020年,中國非化石能源占一次能源消費的比重要達到15%。實現這一戰略目標,以風電和太陽能發電為代表的可再生能源不可缺位。不過,在經曆了2016年空前嚴重的棄風、棄光問題之後,可再生能源政策機製的改革已然迫在眉睫。


細數國外可再生能源激勵政策,主要可以分為兩類:一類是固定電價模式,通過電價補貼支持可再生能源發展;另一類是“可再生能源配額製度+綠證交易”模式。在棄風、棄光現象有增無減,補貼資金難以到位的情況下,國內關於後一種政策模式的討論越來越多。


在中國,可再生能源配額製度自2009年正式提出以來,討論多於行動,爭論多於共識,至今仍沒有正式出台實施。今年2月,國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合發布《關於試行可再生能源綠色電力證書核發及自願認購交易製度的通知》,自願認購交易於7月1日啟動,再次讓外界看到了“曙光”。然而,目前政府部門對於可再生能源配額製度的理解並不到位,要讓這一製度真正地發揮作用,需要在借鑒國際經驗的基礎上,更加充分地理解其運作機理。


作用點應在需求側


可再生能源配額製度是一項著眼於需求側的政策,而不是刺激供給側的政策。美國有30多個州施行了可再生能源配額製度,大多數指向的並非發電企業,而是發電企業的交易對手——購電主體,即規定電力批發市場中的購電企業在其所購電力中必須有一定比例或者數量來自可再生能源。這一點非常重要,如果一味地刺激供給側,給發電企業提要求,那發出的電上不了網,隻能使困擾能源行業多年的棄風、棄光現象愈來愈嚴重。給需求側提要求,需求側為滿足法律規定,自然會通過市場尋找並購買可再生能源電力,這樣發電企業和專注於可再生能源開發的獨立發電商有了市場,也就有了動力繼續開發可再生能源。


當前國內相關政策並沒有很好地關注這一點。2016年4月,發展可再生能源心切的國家能源局再度放出大招,印發《關於建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核製度有關要求的通知》,其中明確提出,2020年各燃煤發電企業承擔的非水可再生能源發電量配額與火電發電量的比例應在15%以上。這一要求有兩個缺陷:第一,鞭子打在供給側身上,確實可以促進可再生能源發電裝機的增加與發電能力的提高,但是消納不了怎麽辦?隻能又去找電網企業,這種頭痛醫頭、腳痛醫腳的做法,往往是費力不討好的。第二,要求放在現有的火電企業身上,不顧火電企業在火電領域的技術和比較優勢,不如通過市場手段,讓那些在可再生能源發電方麵有技術優勢的企業去承擔可再生能源發展的重任。實現這一點的一個有效措施是,建立可行的可再生能源綠色電力證書(在美國被稱為“可交易的可再生能源信用憑單”,TradableRenewableEnergyCredits)交易製度。


在製定針對需求側的政策過程中,值得強調的是,可再生能源配額製度立法通常都會規定具體的配額要求(比例或數量),但並不是說配額定得越高,政策力度就越大。配額製所產生的政策力度,還會受到諸多因素的影響,比如說政策覆蓋麵,在美國有些州,如馬裏蘭州、愛荷華州、德克薩斯州、夏威夷州、明尼蘇達州和威斯康辛州等,所有的售電企業都受立法約束;但在蒙大拿州,配額製隻針對私人資本建立的售電企業,55%左右的電力市場都不受該製度的約束。政策覆蓋麵越小,政策力度也就越小。再比如說對現有可再生能源裝機容量的對待方麵,在美國部分州,如亞利桑那州、馬薩諸塞州、蒙大拿州和佛蒙特州,隻有配額製建立後的新增裝機容量才能被用來滿足配額要求,但在大多數州,配額製度建立時已有的裝機容量也可以被用來滿足配額要求。在同樣的配額指標下,限定新增裝機才可以用來滿足配額要求,無疑會有效地提高政策力度。這些來自國外的經驗提醒中國的政策製定者,發展目標固然重要,但在製定政策時,更要考慮眾多可能影響政策力度的設計要素。


綠證交易宜全國一盤棋


可再生能源配額製度是一項著眼於市場的製度,而不是著眼於規劃的製度。因此,可再生能源配額製度另外一個重要的設計要素是可再生能源綠色電力證書交易製度。可再生能源發電企業生產的電力全部會獲得綠證,該綠證可以在市場上自由交易。這樣一來,購電主體可以有多種途徑來達到配額要求:它可以直接購買可再生能源發電企業發出的電力;當電力輸送存在問題的時候,它完全可以從可再生能源發電企業購買綠證,以滿足配額要求。這一製度讓可再生能源電力具備了兩種商品屬性,一種是正常的電力,和火電一樣在市場上銷售;另外一種是表征其生態屬性的綠證,也能通過市場來銷售以獲得收益。在可再生能源配額要求下,購電主體有動力購買綠證,因為其完不成法規要求的配額所麵臨的罰款,通常是市場上綠證價格的數倍。以罰款作為“大棒”,一個活躍的綠證交易市場才得以形成。


缺失了綠證交易市場的可再生能源配額製度,隻能是傳統計劃經濟思維的再版,通過命令和強製性手段,迫使發電企業和購電主體發展一定比例的可再生能源,這必然會給企業帶來成本上升的巨大壓力。綠證交易製度設計的目的是,在確定實現可再能源總量發展目標的前提下,通過市場交易機製實現成本的最小化。通過市場交易,在可再生能源開發方麵,沒有優勢的火電企業完全不用發展風電和太陽能,而是由具備技術優勢的可再生能源發電企業來承擔這一任務。


在美國,基本上所有的州都建立了綠證交易製度,但是在相當數量的州,綠證隻允許州內交易,政策製定者認為,允許跨州交易會降低配額製對本州可再生能源發展的促進作用。限製州外交易雖然可以保護地方利益,卻不利於從整體上降低可再生能源發電成本,違背了製度設計初衷。中國的中央政府具有更大的權威性,比較容易破除這種地方保護主義,建立起全國統一的綠證交易市場,目前承擔全國綠證自願認購交易任務的中國綠色電力證書認購交易平台實現了良好開局,今後應避免這個統一的市場被條塊化分割。


作為一個負責任的大國,中國已經向國際社會發出了碳減排和發展可再生能源的莊嚴承諾。在製定相關政策時,需要慎之又慎,如何以最小的成本實現最大的政策效果,如何平衡經濟成本與環境保護之間的關係,需要政策製定者們始終保持清晰、理性的政策製定思路。